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《政府投資條例》7月起施行:數萬億投資將被規范

  散見于各類意見或辦法的規定,終于整合成《政府投資條例》。這是一部暌違已久的行政法規,早在2001年便開始起草,到2010年國務院法制辦公開征求意見,幾經修改直到 2018年12月5日國務院第33次常務會議通過。


  5月5日,經國務院總理李克強簽署國務院令,《政府投資條例》(以下簡稱《條例》)正式對外發布,該條例將自2019年7月1日起施行。


  該條例旨在規范政府投資行為,而政府投資涉及道路交通、教育、醫療、綠化環保、供水供氣等諸多領域,與公眾利益密切相關,且投資體量巨大,以萬億為單位。


  比如2019年政府工作報告指出,要完成鐵路投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元,再開工一批重大水利工程。


  經過多年打磨,條例對政府投資的范圍、投資決策、年度計劃、項目實施、監督管理、法律責任等作出規定,亮點頗多。


  比如,《條例》在“總則”中明確,政府投資應當與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。


  不過,21世紀經濟報道記者在采訪過程中了解到,有業內人士認為《條例》部分內容的規定還不夠詳細,比如政府與市場邊界、中央和地方政府投資邊界、城投公司定位等問題。


  以非經營性項目為主


  《條例》開宗明義:為了充分發揮政府投資作用,提高政府投資效益,規范政府投資行為,激發社會投資活力,制定本條例。


  政府投資應當遵循科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則,并與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應;平等對待各類投資主體,不得設置歧視性條件等。


  何謂政府投資?《條例》指出,政府投資是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動,包括新建、擴建、改建、技術改造等。隨后,還進一步明晰為“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目”。


  政府投資明確要以非經營性項目為主,投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域。


  國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平5月5日對21世紀經濟報道記者表示,非經營性項目就是沒有經營收入的項目,包括園林綠化、基本教育、市政道路等。項目是否有經營性收入,很好區分。政府投資以非經營性項目為主,意味著準經營性項目、經營性項目是以社會資本為主,這明確政府和市場邊界,能為社會資本騰出更多空間。


  “確需支持的經營性項目,包括一些高科技項目,由于投資風險比較大,政府可以給予一定支持,比如大飛機項目等。”吳亞平指出。


  “政府和市場投資邊界有時候不好劃定,像修建政府收費公路,在東部、中部、西部情況不同。西部車流量不高的地區,仍然比較難吸引到社會資本參與,可能還得靠政府投資。”5日,中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀經濟報道記者表示。


  為了從機制上確保政府投資始終投向最需要投、最適合投的方向和領域,《條例》明確將建立政府投資范圍定期評估調整機制。


  國家發改委相關負責人表示,將全面清理與政府投資相關的部門規章、地方性法規、地方政府規章、規范性文件,加快《條例》配套制度建設,會同有關方面建立健全政府投資范圍定期評估調整機制。


  業內人士對《條例》還有更多期待。有地方人士對21世紀經濟報道記者表示,地方城投公司是很多基建項目的承接主體,他們不是政府組成部門,卻要按照政府投資管理,城投公司究竟扮演什么角色,希望能更明確。


  防止“拍腦袋”決策


  司法部、國家發改委委負責人就《條例》的有關問題回答記者問表示,科學決策是提高政府投資效益的關鍵所在。為確保政府投資科學決策,從制度上防止“拍腦袋”決策、“政績工程”和“形象工程”,主要作了三方面規定。


  一是縣級以上人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策,結合財政收支狀況,統籌安排使用政府投資資金的項目,規范使用各類政府投資資金。


  二是進一步規范政府投資項目審批制度。明確了項目單位應當編制和報批的文件;投資主管部門依據項目建設的必要性、技術經濟可行性、社會效益以及項目資金落實等情況審批;重大項目應當履行中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序。


  三是強化投資概算的約束力。初步設計提出的投資概算超過可行性研究報告提出的投資估算10%的,審批部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。


  據21世紀經濟報道記者了解,投資概算超過10%的,要重新履行報批手續,不少地方實踐中多有類似的規定。該標準正式寫入《政府投資條例》,無疑能從源頭上約束超規模、超標準的政府投資項目。


  不過,也有參與地方項目的人士對21世紀經濟報道記者直言,要保證投資概算不超10%,可以提高可行性研究報告中的投資估算規模。項目投資中多會引入貸款,財務成本、通貨膨脹等因素也要考慮進去。


  當然,《條例》也明確,因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的,需要報相關部門審批或核定。


  2016年《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》中提出的編制年度投資計劃的規定,也被寫入《條例》:“政府投資年度計劃應當明確項目名稱、建設內容及規模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。”


  21世紀經濟報道記者注意到,“落實資金來源”被反復強調。這與近年來加強地方債風險防范的要求相一致。為了糾正地方政府不當政績觀,避免地方隱性債務的過度膨脹,政府投資項目先行落實項目資金來源顯得尤為重要。


  加強追責,也是一大亮點。《條例》列出負面清單,對違規調整投資概算、超越審批權限、違法違規舉借債務、挪用政府投資資金、弄虛作假騙取政府資金等行為,都表示要依法追究責任,并處分相關責任人。

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